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地方官制(ちほうかんせい)は、701年(大宝元)に制定された大宝律令で国・郡・里の三段階の行政組織に編成された。

◆ 地方官制のはじまり

◇ 県(アガタ)

4世紀〜6世紀頃?

・『古事記』成務段

・:「大国小国の国造(くにのみやつこ)を定めたまい、また国々の堺、及び大県(おおあがた)小県(おあがた)の県主(あがたぬし)を定めたまう。」

・『日本書紀』成務紀

・:4年「今より以降国郡に長を立て、県邑に首を置かむ。即ち当国の幹了しき者を取りて、其の国郡の首長に任ぜよ。」

・:5年「国郡に造長を立て、県邑に稲置を置く。」「則ち山河を隔(さか)いて国郡を分ち、阡陌に随ひて、邑里を定む。」(阡陌は南北・東西の道の意)

成務天皇は13代で、応神(15代)仁徳(16代)や倭の五王よりも遡る4世紀のことで、時代でいうと古墳時代の前期にあたる。この時代に全国的に国造・県主を配置したとは考えがたく、記事そのものは『日本書紀』の潤色であると考えられている。また成務天皇自体の実在性が疑われている。しかし、この記事が、初期ヤマト政権において、服属させた周辺の豪族を県主として把握し、県主によって支配される領域を県(アガタ)と呼んでいたことを伝えていると考えることはできる。

◇ 県(コホリ・コオリ)

6世紀後半〜7世紀中?

『日本書紀』安閑天皇二年(535)5月に屯倉の大量設置の記事がみられるが、これらの屯倉の名前の多くが、現存する地名と一致し、その実在を確認できる。また、同年八月の条に、犬養部の設置記事がみられるが、現存する屯倉の地名と犬養という地名との近接例も多いことから、屯倉の守衛に番犬が用いられた(番犬を飼養していたのが犬養氏)だということが明らかになっており、屯倉や犬養部の設置時期も安閑天皇の頃(6世紀前半頃)に始まったと推察される。

この屯倉がある程度発達・広域展開した段階で、屯倉を拠点として、直接的に地方を把握・管轄した単位が県(コホリ)であり、のちに律令制における郡(コホリ)へと発展していったと考えられている。

県(アガタ)と県(コホリ)との違いは、前者が在地首長の支配力に依存し、間接的に地方を把握するものであったのに対し、後者は直接的に地方の把握・支配の体系を作り出そうとしていたところにあるだろう。

◇ 国造(くにのみやつこ)

ヤマト政権は、地方の大首長を国造などに任命し、政治的支配をそのまま認める形で、全国的に支配していた。しかし、吉備国造や筑紫国造(527年の磐井の乱)などの反抗もあったが、古代国家統一の情勢にあり、日本の古代国家の成立期に当たると考えられている。これは、継体朝が終わり欽明朝が始まった時期に当たる。

◆ 律令制下の地方官制

地方の行政組織が全国的規模で動き出したのは天武朝においてであったと推定されている。

その基礎となる戸は、正丁(せいてい)成年男子を三丁ないし四丁含むような編成を編戸(へんこ)といい、一戸一兵士という、軍団の兵士を選ぶ基礎単位になった。

行政区画は、天皇の権力の及ぶ範囲、畿内(大和・摂津・河内(後、和泉が分立)・山城)と七道(東海・東山・北陸・山陰・山陽・南海・西海)に分け(道制)、その下に66国と壱岐(いき)嶋、対馬(つしま)嶋が置かれた。このような行政区画以外にも、東国・坂東と陸奥・出羽があった。行政組織は全て太政官左右弁官局の共同管轄下に置かれた。

地方は一般に国・郡・里の行政組織に編成され、それぞれ国司・郡司・里長が置かれた。里は、715年(霊亀元)郷に改め、郷を2、3の里に分ける。国は大区画であり、群は中区画である。群は大宝令(701年;大宝元年)以前は評と呼ばれた。

地方の役所は官衙(かんが)といい、国と群に置かれ、国府(国衙)・群家(郡衙)といった。地方の行政機関は、庶民を統制して、租税を収奪する機構である。

中央政府と地方行政組織を結ぶ幹線道路(幅約6〜12メートル)が整備され、さらに、関や駅なども整備された。

◇ 国司

国司は、守(かみ)・介(すけ)・掾(じょう)・目(さかん)・史生(しせい)が置かれた。国司は、中央から天皇のミコトモチ(御言持)として交替で赴任し、郡司を指揮して国内の支配に当たった。

国にも大・上・中・下の四等級があり、中国には介がなく、下国にはさらに掾も置かれないなど、職員の異同があるが、等級区分の基準はつまびらかではない。

国は、天武10年(681年)以前に、律令制の国が成立していたと考えられる。伝飛鳥板蓋宮址から多数の木簡が出土し、それらの木簡の中に「辛巳年」という「天武十年」に相当する年紀が書かれていた。

  軍団

因みに、諸国には軍団が設置され、国司がこれを統率した。

軍団は、兵士千人で構成され、大毅(だいき)一人・少毅二人がおかれた。その内部は、五十人で一隊(騎兵隊・歩兵隊)で構成され、隊正(たいせい、五十長)が隊を、旅帥(りょそち、百長)が二隊(百人)を、校尉(こうい、二百長)が四隊をそれぞれ統率した。そのほかに事務職員の主張が一人置かれた。実際は千人に満たない軍団もあった。六百人以上の場合は、大・少毅各一人、五百人以下ならば、ただ毅が一人置かれた。

大毅・少毅(あわせて軍毅という)もまた郡領と同じく在地の首長層から任命された。

◇ 郡司

郡司は、大領(だいりょう)・少領(しょうりょう)・主政(しゅせい)・主帳(しゅちょう)が置かれた。大領・少領を合わせて郡領という。郡領にはかつての国造一族などの在地首長が任ぜられた。終身の職であった。

郡は二十里、二十里は千戸を上限として、その領内に含まれる里数によって五等級に区分される。大郡は十六〜二十里、上郡は十二〜十五里、中郡は八〜十一里、下郡は四〜七里、小郡二〜三里で、下郡には主政が置かれず、小郡では大領・少領を区別せずにただ領一人にを置いた。

郡は、六世紀の中葉頃の欽明朝に屯倉の設置が拡大されていき、ヤマト政権の地方政治組織となっていった。史の支配の及ぶ土地と人間の総体を指して「コオリ」と呼んだらしい。コオリの称は、律令制下の郡の和訓とされ、現代まで受け継がれている。郡の制度は701年(大宝元)施行の大宝令に始まるが、それ以前の地方行政組織は「評」と書かれ、「コオリ」と称された。

◇ 里長

里は五十戸で構成された。その統率者が里長で末端行政を担った。715年(霊亀元)に里は郷(ごう)と改称され、郷は2〜3里に分かれ統率者は郷長であった。郷里制に変わった。里には里正が置かれたが、740年(天平12)頃を境に里は廃止され郷制に移行した。

◇ 畿内

全国はさらに畿内・七道に区分される。畿内は当初大倭(やまと)・河内(かわち)・摂津(せっつ)・山背(やましろ)の四カ国からなり、四畿内と称されたが、のち河内の国から和泉(いずみ)の国が分立して五畿内となった。

◇ 道制

七道は京を中心にして四方にのびる幹線交通路(水路も含む)に沿った行政区分で、東海・東山・北陸・山陰・山陽・南海・西海である。このうち西海道には大宰府(だざいふ)が筑前の国に置かれ、国境の防衛や外交事務に当たるとともに、管内諸国島を国、郡、里の三段階で統轄した。東北には多賀城(宮城県多賀城市)を置いて、周辺諸国を統率する広域行政を敷いた。

◇ 摂津職

さらに摂津の国には摂津職(せっつしき)が置かれ、国司の職務も兼ねた。摂津職は、京に置かれ難波津を管理し、京と西国の間を上下する公使の検査などを本来の任務としたが、天武朝に難波が陪都(副都)とされ、また聖武朝にも難波宮が造営されると、その管理にも当たった。難波宮の廃止に伴い793年(延暦12)には摂津職が廃止され、摂津国と改めた。

◇ 京職

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